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解读kok在线登录:政府财务01:内部控制暨开篇词

作者:kok在线登录 发布时间:2022-08-08 12:25

kok在线登录节目开始之前我要先解释一下为什么要开“政府财务”这个新栏目。这几年来,除了传统的审计、评估、税务、咨询等企业服务以外政府部门内部控制,政府正日益变成我的衣食父母,不但是我的客户,而且也是我的研究兴趣所在。再加上新冠疫情下,政府的角色吃重,理解政府就成为更为急迫的课题。我想对政府财务的讨论,先不说传统的政府预算、政府会计、政府绩效等主题,得先从内控说起,因为内部控制是理解政府的基础,而要谈内控又必须从控制环境聊起。

一、政府治理面临的控制环境

1949年中华人民共和国建国,在经历了一系列重大的政治和经济动荡后,展开了伟大的转型,蜿蜒出四十年的经济起飞和大发展,但自从2011年开始我们已经持续近十年的经济下行政府部门内部控制,现在又面临新冠疫情引爆的自二战以后最大的经济危机,也有学者称为“第三次世界大战”政府部门内部控制,这些都为我们认识中国政府提出了一系列有趣且重大的问题:

kok在线登录(1)为什么中国在历史上有一度辉煌的文明历程,又有长期停滞徘徊的经历?(2)为什么中国社会在近几十年里突然进发出巨大的活力?

(3)为什么我们面对十年的经济下行似乎无力回天?

回答这些问题,我们不得不把目光回溯当代中国七十余年的发展历程,你会发现一些重大现象稳定存在,重复再现:在宏观上,政府治理在集权与放权的抉择中轮番交替,自上而下的运动式整顿在不同领域中重复出现,林林总总的政治教育绵延不断,法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰;从微观上,政策执行过程中的不力、变通与共谋仍痼疾难除、去而复来。这些现象的重复再现提出了一个令人深思的问题:它们背后是否存在着一个稳定共享的机制;是否隐藏着中国政府运行和历史演变的深层密码?这些密码是不是有助于我们进一步认识中国的绵延进程和未来走向?接下来,我们从政府内控的角度切入,试图回答这些问题。

kok在线登录二、治理规模和治理模式

从古至今在中国大地上的任何一个政权都面临着竞争生存的压力,面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异,所面临的困难和挑战也每每不同。简而言之,在其他条件相同的前提下,治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。但治理模式又不是任意选择的,常常与国家的历史演变过程有着明显的途径依赖。政府依赖什么样的组织机制来维系其中央集权?这些组织机制怎样影响了政府治理的行为和后果?这是在实际运行过程中必须回答的问题。这也是我们分析政府治理的切入点。

在谈到中国为什么会形成大一统的治理格局时,通常的回答就是“大”。温家宝总理在不同场合向不同的对象多次提出“多么小的问题乘以13亿,都会变得很大;多么大的经济总量,除以13亿,都会变得很小。”这就是对“大”最直观的表述。政府治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大,其管理规模也就越大,两者成正比。中国社会历史上形成的多民族的文化差异,经济发展的不平衡、地理气候资源在区域上的不均匀分步等,更加重了政府治理的负荷和困难。在这个意义上,中国的国土规模和人口数量是政府治理所面临的重要约束条件。

治理规模取决于治理内容,在这里,治理内容指政府所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家制度安排使得其公共品的供给大相径庭,进而其治理规模也大不相同。在中国古代历史上的“简约国家”形态下,“政令不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。县府的规模和权力有限,县以下的民生事务大多由地方士绅和民间宗法组织(如家族、邻里)自行消化解决。与此形成鲜明对比的是当代中国的政府结构,从北京到地方多达5级政府,人民被高度组织起来,成为国家直接全面管理的对象。同时,国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各方面的责任。这意味着当代中国和古代中国在治理内容上有着重大差异,其组织负荷和面临挑战随之大相径庭。

在大一统体制中,中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任,下级服从上级,全国服从中央。这意味着,中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和并附有给出解决问题答案的责任,在此次疫情中,武汉市长坦言“作为地方政府,得到授权之后才能披露疫情”,就是这种现象的表现。而在分权领域,特定公共品的供给责任和压力由各个层次的地方政府(省市县乡)承担,因此,同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域和不同机构之中,其管理规模和压力也相应分化,但集权和分权的矛盾却挥之不去,我们从大部制改革可见一斑。比如交通运输部,原来把民航总局、邮政总局和交通部合并在一起了,原班人马直接加入,但办公地点都不在一块。该干哪些事,该管哪些事,还是各自为政,没有体现大部制的基本目的。另外,集权后政府机构的权力更大,既能决策、又能执行、还能监督,它想怎么决策就可以怎么决策,想怎么贯彻执行就可以怎么贯彻执行,决策和执行做得不好了还可以自我监督,使大事化小,小事化了。导致的结果常常是中央政府反而不得不直接面对和承担集权所诱发的政治压力。

三、这个病不是癌症,但比癌症难治

在我看来,我们目前面临的负荷和挑战是所谓“常规内控手段”所无法解决的。黄仁字在《万历十五年》中提出,因为技术手段不足,古代中国的税收管理力不从心,导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑,为此政府部门内部控制,他反复强调“数字管理”的重要性。近年来,政府致力于发展“数字管理”的各项技术,从金税三期、量化考核指标,到各种电子联网技术,以图提高治理有效性。“数字管理”在一定意义上有助于减缓治理规模的压力,但不能根本解决其问题,而且在一定条件下可能会加剧这一困境。首先,技术手段是由人控制的,而且信息有着模糊性,即同一信息有着多重解释的可能,因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题,当你屏蔽了对你不利的信息的时候,同时你也就得不到对你有利的信息。第二,技术手段是一把双刃剑,它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令,另一方面又给予使用技术的下级部门提供了新的谈判筹码,使得治理过程有了更大的讨价还价的空间。第三,伴随数字管理而来的是各种条条框框,导致繁文缛节泛滥、组织僵化,有学者形容这是“中央踩油门、省市甩空挡,县乡踩刹车”,从而降低治理的灵活性和有效性,“李文亮事件”就充分暴露了这种治理机制的不足。

kok在线登录接下来的节目政府部门内部控制,我们首先就要讨论既有体制与有效治理之间的矛盾,看看问题出在哪?进而才能开出合适的药方。

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